O INSTYTUCIE | CO ROBIMY | DOŁĄCZ DO NAS!

Rzeczywiste koszty i korzyści z EPAs

Umowy o partnerstwie gospodarczym (EPAs) przedstawiane są jako narzędzie rozwoju dla państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP). Poznaj fakty dotyczące rzeczywistych korzyści i strat wynikających z EPAs.

Sporządzone przez: Christina Weller i Tzvetelina Arsova - Christian Aid; Sophie Powell - Traidcraft i Mari Griffith - Tearfund. Kwiecień 2007 r.

Najważniejsze fakty

• Proponowane przez Komisję Europejską otwarcie europejskiego rynku na import z krajów AKP (Afryki, Karaibów i Pacyfiku) poprawiłoby warunki jedynie 0,46% eksportu z krajów AKP do UE. Jednak rynki AKP musiałyby wtedy znacząco się otworzyć. To dawałoby eksporterom z UE zarobek netto 1,9 miliarda dolarów w samej Afryce Zachodniej.

• Komisja Europejska nie zajmuje się prawdziwymi barierami dla handlu krajów AKP. Bariery te powodują straty liczone w milionach dolarów. Wymagające standardy UE podnoszą koszty eksporterów z krajów AKP o około 2-10 procent. W 1998 roku 57 proc. ankietowanym afrykańskim eksporterom odmówiono wwozu dóbr po inspekcjach na granicy.ⁱ

• Ghana straci 23 mln dolarów na handlu z jej zachodnioafrykańskimi sąsiadami, jeśli otworzy handel z UE w tym samym czasie, co z parterami z regionu.

• Alternatywa stojąca przed Zambią to stracić 15,8 mln dolarów w dochodach rządowych, co jest równoważne rocznym wydatkom na HIV/AIDS, lub stracić udziały w rynku regionalnym, albo też zmusić jednego z sąsiadów do wzięcia na siebie ciężaru dostosowania.

• Rząd Burundi szacuje, że straci 7,6 mln dolarów dochodu, co oznacza, że będzie miała do dyspozycji o dolara mniej na osobę na edukację lub opiekę zdrowotną.

• Mimo zapewnień Komisji wątpliwym jest, czy znajdą się wystarczające fundusze na wsparcie wydatku 9,2 mld euro na prawidłowe wdrożenie EPA. Wymagałoby to również radykalnego ulepszenia w sposobie przekazywania i efektywności pomocy Komisji.

• Żadne fundusze finansowe nie zrekompensowałyby zmuszenia krajów do otworzenia własnych rynków na potrzeby arbitralnych harmonogramów i celów. Organizacja Christian Aid oszacowała, iż dwie dekady niewłaściwej liberalizacji kosztowały Afrykę 272 mld dolarów. To w przybliżeniu tyle, ile w tym samym okresie otrzymała pomocy.ⁱⁱ

Zarys sytuacji

Kraje AKP dadzą więcej, UE zyska więcej

Komisja Europejska ogłosiła niedawno, że na podstawie EPA zniosłaby cła wszystkim eksporterom z krajów AKP i umożliwiła nielimitowany dostęp do europejskich rynków. ⁱⁱⁱ

36 z 76 krajów AKP negocjujących EPA posiada już taki dostęp. Uzyskano go na podstawie inicjatywy EBA (Everything but Arms - Wszystko oprócz broni) - inicjatywy UE dla krajów najmniej rozwiniętych gospodarczo (LDCs). Dla pozostałych krajów, nie należących do krajów najmniej rozwiniętych, a obecnie eksportujących na podstawie umowy z Cotonou, umowa EBA (która nadal wykluczałaby banany i cukier) polepszyłaby dostęp dla jedynie 0,46% obecnego eksportu.^iv Dla indywidualnych gospodarek krajów AKP zyski te jednak mogą być znaczące. Na przykład Namibia dzięki zwiększonemu eksportowi bezpestkowych winogron mogłaby zarobić dodatkowe 2-6 mln dolarów. Dla UE wyraźnie nie jest to kosztowna oferta.

Oferta UE jest jeszcze mniej atrakcyjna, kiedy weźmie się pod uwagę, że nie upora się ona z ważnymi problemami powstrzymującymi eksport z krajów AKP przed dostaniem się na rynki europejskie. Mowa tu o wymagających standardach i innych barierach niezwiązanych z cłami, takich jak zasady pochodzenia towarów (rules of origin).

Zasady pochodzenia określają, gdzie kraje mogą zaopatrywać się w części i materiały przeznaczane potem na eksport oraz jaki procent procesu wytwarzania musi być wykonany w kraju, aby towar mógł być zakwalifikowany jako wytworzony w krajach AKP, a tym samym kwalifikujący się do korzystniejszych taryf celnych. Sektor tekstylny jest najlepszym tego przykładem.

Amerykańskie zasady wymagają od krajów afrykańskich ukończenia tylko jednego etapu procesu wytwarzania, by być uprawnionym do specjalnego traktowania na podstawie programu AGOA (African Growth and Opportunities Act). Krajom afrykańskim udało się w latach 2000-2005 zwiększyć swój eksport tekstyliów o 250 proc. (z 600 mln dolarów do 1,5 miliarda dolarów). Dzięki temu powstało tysiące nowych miejsc pracy w Lesoto i Swazilandzie. Natomiast program UE (odpowiadający programowi AGOA) spowodował spadek w eksporcie ubrań z Lesoto do UE.

Oferta Komisji nie zakłada dla niej samej większych strat. Natomiast rynki AKP, aby się utrzymać, będą musiały w znacznym stopniu otworzyć swoje rynki na import z UE. Prawdopodobnym jest scenariusz, w którym kraje AKP będą usiały znieść cła na około 80 proc. importu z UE.^v Odbędzie się to kosztem ich gospodarek oraz ze szkodą na rzecz wysiłków krajów AKP zmierzających do utworzenia silnych rynków regionalnych. Bardzo opłacalne natomiast będzie to dla firm europejskich.

• Kraje w Afryce Południowej i Wschodniej (region ASA) przewidują, że stracą 212 mln dolarów wartości wymiany handlowej między sobą, podczas gdy UE zwiększy swój eksport do tego regionu o 1,1 mld dolarów.

• W Afryce Zachodniej eksport Ghany do krajów w regionie spadnie o 23 mln dolarów, podczas gdy kraje UE skorzystają ze wzrostu importu o więcej niż 1,9 mld dolarów.

Ta zmiana w handlu i zyski płynące z niej dla UE w stosunku do regionalnych partnerów podważa rozwój silnych rynków regionalnych, który jest główną strategią rozwojową grupy AKP. Podważa również cele określone w Umowie z Cotonou. Regionalna integracja umożliwia krajom AKP korzystanie z możliwości związanych z większym rynkiem, zachęca do inwestycji, sprawia, że wspólne projekty rozwoju przemysłu i infrastruktury są realne. To zaledwie kilka korzyści, które będą stracone z powodu EPA.

Komisja twierdzi, że EPA pozwolą krajom AKP na wystarczającą elastyczność aby zliberalizować ich regionalne rynki przed otwarciem na rynek UE. Analizy jednak pokazują, że elastyczność będzie musiała być o wiele większa dla każdego kraju w regionie, by uniknąć ryzyka związanego ze stratami w dochodach rządów wynikających ze zniesienia ceł lub narażenia wrażliwych sektorów ważnych dla zatrudnienia i bezpieczeństwa.^vi

Koszty liberalizacji mogą być bardzo wysokie

Wiele rządów AKP znaczącą część swoich dochodów uzyskuje z nakładania ceł na import. Średnio 25 proc. dochodu rządów afrykańskich pochodzi z opodatkowania importu.^vii Dla nich strata ceł będzie dosłownie równać się stracie kapitału. Najgorzej odczują to kraje, które najwięcej handlują z UE (np. Nigeria straci 427 mln dolarów) oraz te, które nadal mają wysokie cła (np. Kamerun straci 149 mln dolarów).^viii

Znaczenie nawet mniejszych strat musi być rozważane całościowo:

• Potencjalny deficyt Zambii w wysokości 15,8 mln dolarów jest wystarczający do pokrycia rocznych rządowych wydatków na HIV/AIDS lub zapewnienia środków do życia dla 8,8 mln Zambijczyków, którzy żyją za mniej niż dwa dolary dziennie.

• Straty w podatkach Malawi w wysokości 7 mln to suma prawie wystarczająca do pokrycia w budżecie kosztów inicjatyw na rzecz wsparcia ponad 10 mln biednych rolników w Malawi.

• Zmniejszenie dochodu Mozambiku o 7,6 mln dolarów w związku ze zwiększonym importem z UE pogorszy zarówno bilans handlowy jak i deficyt państwa.

• 7,6 mln dolarów może nie wydawać się dramatyczną stratą dla rządu Burundi. W rzeczywistości to o jednego dolara mniej na osobę, który mógłby być potencjalnie wydany na edukację lub opiekę zdrowotną.

Badania przeprowadzone przez MFW (Międzynarodowy Fundusz Walutowy) wykazały, iż trudno jest krajom zastąpić ten dochód poprzez zreformowanie systemu podatkowego.^ix EPA spowodują znaczny brak równowagi fiskalnej lub ostre cięcia w wydatkach. 10-15 letni okres przejściowy na redukcję ceł to zdecydowanie za mało czasu na utworzenie nowych systemów i sposobów dostosowania.

Doświadczenia liberalizacji w Afryce (na podstawie dostosowań strukturalnych w latach 80. i 90. ubiegłego wieku) pokazują inne znaczne koszty związane z otwarciem rynku bez wystarczającej elastyczności. Dostosowanie tempa i kolejnych etapów liberalizacji do przebiegu rozwoju i lokalnych strategii rozwojowych wymaga elastyczności.

Czy UE może pokryć koszty EPA?

Wszystkie umowy handlowe, nawet te dobre, pociągają za sobą koszty:

• sfinansowania zmian w prawie i instytucjach niezbędnych do ich wdrożenia,
• pomocy przy radzeniu sobie z dostosowaniami tj., ponowne zatrudnienie robotników oczekujących na nową pracę lub pomocy przy zamykaniu niewydajnych fabryk i ich zastępowaniem nowymi, a także
• pomocy eksporterom i producentom w korzystaniu z nowych możliwości za granicą.

Prawie wszystkie rządy odkładają pieniądze na sfinansowanie tych dostosowań. Niedawno UE ogłosiła fundusz dostosowania do globalizacji (globalisation fund) w wysokości 500 mln euro rocznie, by pomóc robotnikom zwalnianym z pracy w wyniku "zwiększonej otwartości" UE na handel globalny. Fundusz ten ma wspierać poszukiwanie nowego zatrudnienia lub możliwości otworzenia własnego biznesu.

Koszty te są wyższe dla krajów AKP, ponieważ ich dostosowanie jest większe. Gospodarki tych krajów gorzej sobie radzą z szokami. Wszelkie inne koszty są też zbyt wysokie w stosunku do ich ograniczonych zasobów finansowych.

UE obiecała krajom AKP dostarczenie adekwatnych zasobów kapitałowych na sfinansowanie dostosowań związanych z EPA. Kraje AKP słusznie zakwestionowały ten fakt.

Na podstawie 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju (European Development Fund, EDF) dla krajów AKP zostało przeznaczone 22,7 mld euro. Jednakże 21,3 mld euro jest potrzebne do sfinansowania kosztów już istniejącego zapotrzebowania na pomoc. ^x Kraje członkowskie UE zobowiązały się przeznaczyć kolejny miliard euro na Aid for trade (Pomoc dla handlu), z czego większość byłaby skierowana do krajów AKP. Badania OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) wykazały, że zobowiązania pomocy dla handlu nie są dodatkowymi w stosunku do poprzednich zobowiązań. ^xi Wszystko to sprawia, że oczywista będzie potrzeba zabrania kapitału z funduszy poznaczonych na inne wydatki lub dla innych krajów, jeśli więcej pieniędzy będzie potrzebnych na finansowanie EPA.

Według sekretariatu Wspólnoty Narodów (Commonwealth Secretariat) całkowity najmniejszy koszt dostosowania do EPA wyniesie około 9,2 mld euro w okresie dziesięciu lat. Większą cześć tej sumy (5,5 mld euro) będzie należało dostarczyć wcześniej (tzn. w okresie pierwszych pięciu lat po podpisaniu EPA).

Reasumując, nawet jeśli znalazłyby się wystarczające fundusze na pokrycie dostosowań do EPA, należałoby radykalnie zrewidować ramy czasowe i efektywność pomocy Komisji. Obliczono, iż fundusze z 9. Europejskiego Funduszu Rozwoju dla Botswany, Lesoto i Swazilandu byłyby rozdane w najlepszym razie do roku 2013. Te pieniądze były teoretycznie dostępne w roku 2000, tym samym, w którym UE podpisała umowę handlową z Południową Afryką, miałyby poważne konsekwencje dla warunków handlowych tych krajów.

Wymownym przykładem jest finansowanie przez Komisję programu restrukturyzacji fiskalnej w Swazilandzie. Miał on za zadanie zmniejszenie zależności rządu od dochodu z ceł i urozmaicenie bazy, jaką stanowiłyby podatki. W pierwszych czterech latach wdrażania programu zależność od wpływów z ceł w rzeczywistości zwiększyła się. Utworzenie jednej instytucji zajmującej się dochodami i wprowadzenie systemu podatku VAT miało więcej niż dwa lata opóźnienia.

Tłumaczenie: Agnieszka B. Kudlik
Korekta:Małgorzata Włodarczyk

Słowa kluczowe: Umowy o partnerstwie gospodarczym, Economic Partnership Agreements, Accords de partenariat économique, EPA, APE, Africa Carrabean and Pacific (ACP), Afryka, Karaiby i Pacyfik (AKP), Unia Europejska, UE, EU, handel międzynarodowy, współpraca rozwojowa, pomoc rozwojowa.

Oryginalny tekst: The real costs and benefits of EPAs, Complied by Christina Weller and Tzvetelina Arsova, Christian Aid; Sophie Powell, Traidcraft and Mari Griffith, Tearfund, April 2007

Polska wersja: Instytut Globalnej Odpowiedzialności (IGO), igo.org.pl

---

---

Pobierz ten artykuł do łatwego wydruku w formacie PDF

---

Przeczytaj też:

• Presja Unii Europejskiej wobec krajów afrykańskich
• Dlaczego Umowy o Partnerstwie Gospodarczym (EPAs) są niesprawiedliwe?

Powrót


Polecamy: